Taustapohdintaa kuntarakennemuutoksesta
Maanantaina, Elokuun 2. 2010
Pohdinta kuntarakenteesta käynnistynee todenteolla tällä viikolla. Ajatuksia on sinkoillut jo puoleen ja toiseen. Olen viranhaltijana pohtinut asiaa syvällisemmin siitä lähtien, kun Hollolan kunnanvaltuusto teki valtuustoseminaarissaan syksyllä 2005 aihetta koskeneen linjauksen ja asetti silloin tavoitteeksi vuodelle 2015 yhden, elinvoimaisen kunnan Päijät-Hämeeseen. Linjaus syntyi ryhmätöiden ja yhteenvedon pohjalta ja jouduin sitä aluksi “kylmiltään” perustelemaan niin omille työntekijöille kuin eri yhteistyökumppaneille aina Kuntaliittoa myöten. Aluksi linjausta oli vaikea ymmärtää. Läpikäydyn prosessin aikana jouduin pohtimaan esityksen syvällisiä perusteluja monesta suunnasta en pelkästään siksi, että virkamiehenä minun tulee edistää ja edustaa valtuuston selkeitä linjauksia, vaan myös siksi, että aitoja vastauksia ja näkemyksiä kuntien haasteisiin on ollut vain vähän saatavilla. Mitä enemmän ajatusta läpikävin, sitä enemmän siitä oli löydettävissä vastauksia; enemmän vastauksia, kuin muista strategisista linjauksista. Vaikka sittemmin keväällä 2009 valtuusto ei ole halunnut suoraan ottaa kantaa kuntarakenteeseen ja on muuttanut kannan ”Hollola on..” linjaukseen, syvällisesti edellisen viiden vuoden aikana läpikäydyt perusteet tuntuvat edelleen loogisille. Selvitysmies Soininvaaran perusteluissa moni asia on tuotu esille; enkä eritavoin ja eri painotuksin kuin itse näen, mutta lopputulemaltaan samankaltaisesti. Näin myös eri puolilla Suomea on asia koettu, kun katsoo kuntarakennekarttaa.
Tässä asiaan liittyvää pohdiskelua:
Kuntaliitoksesta riippumaton kehitys
Hollola kohtaa itsenänäisenä tai Uusi Kunta kokonaisuutena yhtenevät haasteet. Näivä ovat:
- Taloudelliset resurssit niukkenevat, kun työssä käyvien määrä vähenee ja sosiaali- ja terveystoimen kustannukset kasvavat voimakkaasti. Myös ns. ilkeät ongelmat (mm. psyykkiset ongelmat, huostaanotot, erityistukipalvelut), joihin on vaikea löytää kunnallisen toimijan taholta ratkaisuja, jatkavat kasvua.
o Tämä tarkoittaa karsintaa ja säästöjä eli käytännössä palvelujen keskittämistä, vapaaehtoisista toiminnoista luopumista ja asiakasmaksujen ja kunnallisverojen korotuksia. Keskimääräinen vuotuinen lisärahoituspaine vastaa n. 0,50 % kunnallisveronkorotusta.
=> haasteena on kohtuuttoman verotason ja palvelun laadun ylläpidon ja karsintojen tasapainottelu
- Työvoimapula kärjistyy
o Tällä hetkellä pulaa on tietyistä erityisosaajaryhmistä, mutta valtakunnallisten tulevaisuuden ennusteiden mukaan työvoimapula kärjistyy. Tämä siksi, että kunnallisalan voimakkaan eläköitymisen johdosta koulusta valmistuvista 2/3 pitäisi palkata kuntasektorille, jotta ikääntyneiden palvelutarpeisiin voidaan vastata.
=> haasteena on työvoiman saaminen; se edellyttää työpaikkojen syntymistä myös yksityiselle sektorille (puolison työpaikka) sekä työelämän laadun parantamista ja tukemista (työnantajaimago) että ennen kaikkea uudenlaista tapaa ajatella ja tuottaa palveluja siten, etteivät säästöt kaadu yksittäisen työntekijän niskaan.
- Yksilöllisten palvelujen vaatimukset lisääntyvät
o julkinen toimija kohtaa entistä voimallisemmin uudenlaiset vaatimukset niin palvelutarpeen kuin vaikuttamisen osalta.
=> haasteena uudenlaisten ratkaisumallien etsiminen ja löytäminen, yksityisen sektorin uudenlaiset kumppanuusmallit.
- Valtio ryhtyy entistä enemmän ohjaamaan ja ”johtamaan” kuntia. Demokratia uhkaa kaventua entisestään.
o Kunta- ja palvelurakennelaki (2005) toi esiin elinvoimaisen ja eheän kunnan vaatimukset. Valmistelussa on parhaillaan ”laki selvitysmenettelystä yhteistyön edistämiseksi eräillä kaupunkiseuduilla”, joihin kuuluu mm. Lahden alue. Valtiovarainministeriö voisi asettaa yhden tai useamman henkilön selvittämään, miten kaupunkiseudun maankäyttöä, asumista ja liikennettä sovitetaan yhteen sekä miten palvelujen käyttöä kuntarajoista riippumatta tulisi seudulla kehittää.
=> kaupunkiseudut muodostavat tulevaisuudessa valtion näkökulmasta kokonaisuuksia, joita myös arvioidaan ja ohjataan kokonaisuuksina.
- ilmastonmuutos aiheuttaa kokonaisvaltaisen ja maailmanlaajuisen muutospaineen
=> ilmastonmuutoksen hillintään liittyvät toimenpiteet tulevat tuottamaan merkittävän määrän ohjausta, sääntelyä, kehitysvelvotteita ja kustannuslisäystä kuntien eri toimintojen alueille.
Miksi ikääntymisen kustannuksista puhutaan ?
Sosiaali- ja terveystoimen kustannukset ovat keskimäärin 2/3 kuntien menoista.
Kunnallinen ”vakuutusjärjestelmä” on rakennettu niin, että työssäkäyvän kunnallisten palvelujen käyttö on yleensä erittäin vähäistä, vaikka veronmaksutaakka tällöin on korkein. Työssäkäyvien verotulot ohjautuvat käytännössä lapsiin sekä ikäihmisiin kuitenkin niin, että kunnissa ei ole käytössä rahastoivaa järjestelmää. Lähtökohtana on, että kun itse on eläkeikäinen, voi nauttia näitä samoja oikeuksia kuin edellinen sukupolvi (jolle nämä etuudet on työssäkäyvänä maksanut).
Tilastollinen tosiasia on, että verorahoitusta tarvitaan erityisesti ikääntymisen kustannuksiin; yli 65 vuodesta lähtien sote-kustannukset lisääntyvät voimakkaasti. Yksi yli 75 -vuotias käyttää palveluja jo noin 19 työikäisen verran. Kun samaan aikaan työssäkäyvien määrä vähenee (poikkeuksena aikaisempiin sukupolviin), kustannuspaine kasvaa voimakkaasti vastaten useaa veroprosenttiyksikköä.
Mistä näkökulmasta yhteiskunnalliset ratkaisut tehdään ?
Yhteiskunnalliset suuret ratkaisut tehdään koko Suomen edun näkökulmasta; ei yksittäisten kuntien tai alueiden näkökulmasta. Tällöin ratkaisevaa on tasa-arvoinen kehitys. Jos rahan niukkuudesta johtuva palvelujen epätasa-arvo kuntalaisten ja kansalaisten osalta käy sietämättömäksi (kuten eräät ennusteet näyttävät), ratkaisut tullaan tekemään viime kädessä pakolla.
Ratkaisumalleja on lähinnä kaksi: suurkaupunkikeskeiset ratkaisut tai kuntien minimikokoratkaisut. Kaksi kolmesta suurimmasta puolueesta kannattaa kohtuullisen suuria kuntarakennemuutoksia; molemmat toistavat elinvoimaisten kaupunkikeskusten teemaa ja lähtevät kaksiportaisesta päätöksentekojärjestelmästä (valtio-kunta). Yksi kolmesta suurimmasta puolueesta kannattaa kolmiportaista päätöksentekojärjestelmää (valtio-maakunta-kunta). On olemassa kolmaskin tie; jos tietoisia ratkaisuja ei uskalleta tehdä, asetetaan talousnaru kireälle ja selvitysmenettelyssä esitetään kuntaliitosta vuorotellen kullekin kunnalle ratkaisuksi.
Toivottavasti Suomen tie ei ole näistä viimeksi mainittu: se tulee olemaan pitkä ja kallis tie: muutosten jatkuvuus vie voimavarat sieltä, missä niitä oikeasti tarvittaisiin.
Hollolan haasteet
Hollolan haasteet ovat pitkälle valtakunnallisten näkemysten mukaiset. Meillä on lisäksi eräitä erityisiä haasteita.
- Kuntien elinvoimaisuuden keskeisenä kriteerinä on työpaikkaomavaraisuus. Lähes 50 % hollolalaisista (työssäkäyvistä) käy töissä Lahdessa. Kunnan työpaikkaomavaraisuus on poikkeuksellisen alhainen, alle 70 %. Lähes kaikki kunnan tuotannollistaloudellisesta toiminnasta sijaitsee pohjavesialueiden päällä, mikä asettaa erityisiä haasteita. Uuden, (valtion viranomaisen) ympäristölupaa vaativan, toiminnan käynnistäminen näillä alueilla on erittäin vaikeaa, kuten viime vuosien ratkaisut ovat osoittaneet. Eräin osin myös vanhojen toimintojen toimintaedellytykset päättyvät.
- Kunnan toimintamenojen rakenne on useassa vertailussa osoittautunut varsin edulliseksi. Tämä on hyvä asia veronmaksajien kannalta erityisesti, kun palvelurakenteessa ei palautteen mukaan ole erityisiä ongelmia. Toisaalta lisäsäästöjen etsiminen on erityisen paljon haasteellisempaa. Säästöjen siirtäminen ruohonjuuritasolle ei onnistu henkilöstön jaksamisen näkökulmasta ja uusia rakennemuutoksia on vaikea tehdä ilman kokonaisuuden laajentamista. Tasapainotus on siirtymässä merkittävästi veronkorotuspainotteiseksi, mikäli palvelutasoa ei haluta karsia.
- Kunnan verotulot ovat keskimäärin 10 % alle valtakunnallisen keskiarvon. Vuonna 2007 kunnan verorahoitustulot (verotulot+valtionosuudet) olivat koko Päijät-Hämeen alhaisimmat suhteessa asukaslukuun (-15 % valtakunnallisesta keskiarvosta). Verotulotasaus tasaa kuntien tulopohjaa, mutta käytännössä Hollolan rahoituspohja on merkittävästi alle keskiarvon.
- Tilastojen valossa yli 75-vuotiaiden määrä kasvaa vuoteen 2020 mennessä +1000 henkilöllä. Tämä vastaa samaa palvelutarvetta, kuin kuntaan muuttaisi 19 000 työikäistä. Valtionosuudet kattavat keskimäärin 1/3 kuntien peruspalvelujen menoista. Ikärakenteen muutos on kunnassa poikkeuksellisen nopeaa, vaikka suhteellinen ikärakenne on edelleen valtakunnallisella keskiarvotasoilla.
- Hollolasta muuttaa pois ja tänne muuttaa vuosittain n. 1300 asukasta. Teoriassa Hollolan koko väestö vaihtuu reilussa viidessätoista vuodessa. Hollolaan muutetaan Lahdesta ja täältä muutetaan Lahteen. Asukkaat elävät näin jo pitkälle yhtenevää kuntarakennetta, mikä näkyy myös paineena tarjota yhteneviä palveluja/tehdä yhteneviä linjauksia palvelujen osalta.
- Kunnan maankäyttö on monella tavoin kytköksissä Lahden maankäyttöön. Tämä on osittain luonnollista seurausta historiasta; onhan Lahti ollut aikanaan osa Hollolaa. Vesikansa, johon kunnalla ei ole maarajaa, muodostaa valtakunnallisesti harvinaisen rakenteen. Uusien edellytysten mukaista termistöä (eheä kuntarakenne) on historiallisista syistä johtuen vaikea käyttää/toteuttaa. Rakenne tulee nykyisten lakikirjausten valossa nousemaan esille ja siihen kohdistumaan eri asteisia paineita.
Kuntaliitosselvitys
Kyseessä on strateginen kuntaliitos eli tulevaisuuden ennakointi ja siihen varautuminen. Tämä on mitä suurimmassa määrin pitkälle tulevaisuuteen, seuraavien sukupolvien toimintaedellytysten parantamiseen tähtäävä päätös. Lyhyellä tähtäimellä kuntaliitoksesta on vaikea nähdä todellisia hyötyjä Hollolalle.
Kuntaliitosselvitys ei erittele ja tarkastele kuntia erillisinä yksikköinä vaan yhtenä aluekokonaisuutena. Tämä on perusteltua, koska ratkaisut valtakunnallisesti tullaan tekemään aluekokonaisuuksien näkökulmasta ja ennen kaikkea siksi, että työmarkkinat ja monien tekijöiden eri vaikutukset ovat alueellisia.
Hollolan odotukset kuntaliitosselvitykselle olivat laajemmat ja syvällisemmät. Toivottiin sitä, että ennakoitaisiin ja hahmoteltaisiin jo valmisteluvaiheessa uudenlaista visiota ja toiminnallista mallia, joiden avulla tulevaisuuden keskeisiin haasteisiin voidaan vastata. Ajallinen resurssi oli rajallinen ja selvitysmiehen näkökulma osin hyvinkin perustellusti se, että päätökset tulee jättää tuleville toimintaelimille eikä ryhtyä ottamaan kantaa yksityiskohtiin.
Syvällisempi ja pidemmälle menevä visiointi (mm. maakuntajohtaja Esa Halmeen mukaisesti) olisi luonut selkeämpää näkemystä sille, että kuntaliitos yksin ei riitä haasteista selviämiseen, vaan vaaditaan laajaa rakenteellista ja toiminnallista muutosta; toimintalogiikan muutosta, uudenlaisia ajatuksia ja näkökulmia. Samalla olisi varmistettu asian laajempi sisäistäminen ja ymmärtäminen; päätöstä ei tule tehdä eikä siihen sitoutua väärin odotuksin.
Kuntaliitoksen toteuttamisen hyödyt
+ Jos asioita katsotaan pitkällä tähtäimellä ikärakenteen muutos aikaansaa poikkeuksellisen suuret paineet, mitkä edellyttävät uudelleenajattelua ja rakenteellisia muutoksia laajasti yhteiskunnassa. Etukäteinen toiminta ja muutos antaa parhaan mahdollisuuden itse vaikuttaa ja ennakointi parantaa suhteellista alueiden välistä kilpailuasemaa.
+ Maakunnallinen kuntarakenne tulisi ratkaistua ”kerralla” eikä siihen uhrata vuosi toisensa jälkeen merkittävää määrää aikaa ja energiaa; tämä energia voidaan käyttää järkevämmin perustoimintaan ja palveluihin.
+ Ns. II-asteen demokratia katoaa pääosin. Sen sijaan, että asioista päättävät valtuutettujen valitseman edustajat, asioista päättää kuntalaisten kunnallisvaaleissa suoraan valitsemat edustajat. Valta ja vastuu on samoissa käsissä.
+ Päästään eroon monesta monimutkaisesta yhteistyöverkostosta, mihin uhrataan merkittävä määrä istumista; kun asioiden eteneminen on edellyttänyt 9 yhteistä ja samansisältöistä päätöstä ja osin loputonta kompromissien etsimistä, päästään eteenpäin yhdellä päätöksellä.
+ Säästöjen toteuttaminen voidaan aloittaa sieltä, missä ne vähiten koskettavat peruspalveluja ja kuntalaisten arkea; toiminnallisista päällekkäisyyksistä, monikertaisesta valmistelusta ja -suunnittelusta.
+ Osaoptimointi loppuu; sen sijaan, että asioita katsottaisiin yhden kulmakunnan edun pohjalta, arvioidaan kokonaisuuden merkitystä ja hyötyjä suhteessa siihen; aluekehitystä voidaan ohjata ideaalimmin ympäristöä ja kuntalaista säästävämmin ja ulkoista vetovoimaa lisäten (tämä ei poista sitä tosiasiaa, että erilaisia mahdollisuuksia pitää luoda ja olla tarjolla).
+ Työvoimapulaa ei ratkaista kuntaliitoksin, mutta niukkoja voimavaroja voidaan paremmin ohjata tärkeimpiin asioihin ja kohteisiin; sisäinen jousto ja järjestelymahdollisuudet ovat suuremmat. Luodaan merkittäviä mahdollisuuksia rakenteelliseen ja toiminnalliseen uudelleenarviointiin sekä kehittämiseen (tulevaisuuden haasteet kestävien ratkaisujen toteuttamiseen). Seuraavan viiden vuoden eläköitymispoistuma Uudessa kunnassa olisi lähes 2500 henkilöä, mikä antaisi muutosmahdollisuuksia viiden vuoden siirtymäajasta riippumatta.
+ Alueiden menestyksen ratkaisee työpaikkakehitys. Tulevaisuuden työpaikat syntyvät muualle kuin teollisuustuotannollisille aloille. Perinteiset alat hiipuvat ja uusien kasvualojen löytäminen edellyttää suuria ponnisteluja. Tutkimusten mukaan kasvualat syntyvät suurempiin keskuksiin, missä innovaatiot kumpuavat erilaisten ihmisten ja tutkimusalojen kohdatessa. Menestyksellinen elinkeinopolitiikka edellyttää panostusta, laajaa näkemystä ja yksituumaisuutta, mitä on vaikea saavuttaa laajan yhteistyön ja erilaisten intressien pohjalta.
+ Yhteiskunnan monimutkaistuminen ja hallinta edellyttää lisäpanostusta etenkin pienemmiltä ja keskisuurilta kunnilta. Asioiden esittely edellyttää syvällisempää ja monipuolisempaa tietoa valmistelijoilta ja päättäjiltä. Päätöksenteon monimutkaistuminen asettaa uudenlaisten muutosten eteen; vanhalla mallilla eteneminen tulee tiensä päähän seuraavan kymmenen vuoden kuluessa. Demokraattiset rakenteet vaativat laajaa uudistumista ja niiden valmistelu resursseja.
+ Positiivinen muutoshenki voi aikaansaada merkittävän muutosloikan, missä aikaansaadaan uudenlaista draivia suurten ongelmien ratkaisuun, kaupunkikehittämiseen ja elinkeinotoimintaan; on mahdollisuus aikaansaada positiivinen kierre ja innostus, mikä ratkaisisi monia tulevaisuuden haasteita vähemmän kipein keinoin.
Kuntaliitoksen haitat/riskit
- Kuntalaisten on vaikea ymmärtää liitoksen hyötyjä, kun laaja yhteiskunnallinen kriisi ei ole vielä ”sylissä”. Tunnetasoinen vastustaminen luo traumaattisen lähtökohdan liitokselle; vahva sisäinen vastustus voi syödä liitoksen hyötyjä merkittävästikin.
- Lukuisissa tutkimuksissa on todettu, että hallinnon eli byrokratian kustannukset kasvavat suuremmissa yksiköissä. Tämä on luontaisesti ymmärrettävää, koska mitä isompi organisaatio, sitä enemmän hallittava vastuunjako edellyttää yksiköitä ja esimiehiä. Samalla toiminta etääntyy, kasvaa ja kallistuu. Hallinnosta on vaikea saavuttaa säästöjä isommassa organisaatiossa.
- Hollolan kuntaorganisaatio on vielä jokseenkin hallittavissa oleva: etäisyys työntekijästä ylimpään johtoon ei ole niin suuri, etteivätkö viestit kulkisi ainakin, jos paineet ovat riittävän suuret. Tällöin asioihin voidaan reagoida herkemmin ja nopeammin; arjessa. Herkkyys menetetään helposti isommissa organisaatioissa; se näyttäytyy jopa vakavina ylilyönteinä (puutteina), mitkä helposti luovat negatiivista yleiskuvaa, lisäävät valitusherkkyyttä ja aiheuttavat kuntalaisissa epäluottamusta (negatiivinen noidankehä).
- Demokratia etääntyy; valtuutettujen määrä suhteessa kuntalaisiin on kiistämättä pienempi suuralueella kuin nykyisessä rakenteessa; kuntalaisten paikallisten päättäjien tuntemus heikkenee.
- Palvelujen määrä, laatu, saatavuus ja saavutettavuus yhdentyy alueella. Se voi olla uhka lyhyellä tähtäimellä; (pidemmällä tähtäimellä itsenäisen kunnan paineista johtuen samankaltainen uhka).
- Voidaan tuudittautua siihen, että kuntaliitos sinällään ratkaisisi kuntien tulevaisuuden haasteet (talousongelmat ja työvoiman saatavuusongelmat). Tekninen kuntaliitos ei sinällään ratkaise mitään kuntien keskeisiä ongelmia. Se on keino ja mahdollisuus toteuttaa laajakantoista uudelleenarviointia: rakenteellisia ja toiminnallisia muutoksia, mutta automaattisesti se ei etuja luo. Näiden hyötyjen aikaansaaminen edellyttää voimakasta yhtenevää näkemystä ja tahtotilaa (viestintää ja sisäistämistä). kuntaliitoksen hyödyt voidaan menettää, jos poliittinen kulttuuri jää riitelyasteelle ja toimintakulttuurit johtavat sisäiseen riitelyyn ja omien reviirien ja etujen varjelemiseen. Tällöin voidaan menettää kaikki se hyöty, mitä liitoksella tavoitellaan.
Kuntarakennemuutoksen osalta näkyvissä on sekä miinuksia että plussia. Kun katsotaan pitkälle tulevaisuuteen ja nähdään yhteiskunnalliset paineet, kokonaisuutena plussat painavat enemmän. Selviytyminen yksin tulee vaatimaan kovan hinnan; vuosi toisensa jälkeen tehtäviä säästöjä ja leikkauksia, mitkä osaltaan voivat vähentää kunnallisen työn houkuttelvuutta ja lisätä työvoimapulaa. Taloudellinen jatkuva tasapainottelu ja negatiivisen oravanpyörän välttely vuodesta toiseen voi muodostua raskaaksi niin kuntalaisille kuin työntekijöille ja päättäjille. Tästä näkökulmasta yhdessä haasteisiin vastaaminen ja ratkaisujen aktiivinen kehittäminen loisi vankempaa pohjaa ja laajempia mahdollisuuksia selviytyä vähimmin vaurioin.
Hollolassa 1. elokuuta 2010
Päivi Rahkonen
Kunnanjohtaja
